Il Testo unico in materia di foreste e filiere forestali - Tuff

Ma cosa prevede realmente il Testo Unico in materia di Foreste e Filiere forestali?

Il Testo Unico in materia di Foreste e Filiere forestali (Tuff)

Il Tuff rappresenta la nuova Legge Quadro nazionale in materia di selvicoltura e filiere forestali, definendo gli indirizzi normativi unitari e il coordinamento di settore per le Regioni e i Ministeri competenti. La materia foreste, nella legislazione italiana è contemporaneamente sottoposta alla competenza di differenti amministrazioni: Ministero delle politiche agricole, alimentari, forestali e del turismo (Mipaaft) e delle Regioni per gli aspetti concernenti la gestione del territorio e la produzione e trasformazione di beni; del Ministero dell’ambiente (Mattm), con competenza primaria in materia di tutela e conservazione dell’ambiente e della biodiversità; e del Ministero dei beni e delle attività culturali (Mibac) per la parte primaria inerente la conservazione del paesaggio. Il Mipaaft, a differenza del Mattm e del Mibac, svolge solamente una funzione di indirizzo e coordinamento, in quanto la competenza primaria in materia di gestione territoriale e forestale rimane alle Regioni ed alle Province Autonome (Decreti delegati n. 11 del 1972 e n. 616 del 1977, Legge Costituzionale n. 3 del 2001).
In questo contesto e per questo motivo il “riordino e semplificazione normativa in materia di agricoltura, selvicoltura e filiere forestali”, è stato delegato dal Parlamento al Governo con la Legge del 28 luglio 2016, n. 154, per essere quindi sviluppato attraverso il concerto dei tre Ministeri con le Regioni e le Province Autonome. Il prodotto di questa delega è il D.lgs. del 3 aprile 2018, n. 34 che abroga il D.lgs. del 18 maggio 2001, n. 227 dal titolo “Orientamento e modernizzazione del settore forestale” aggiornandone le disposizioni nazionali alla luce dei profondi mutamenti economici, sociali e soprattutto normativi e istituzionali che il contesto forestale nazionale, europeo e globale ha subito negli ultimi 17 anni. Dal 2001 ad oggi infatti, l’ordinamento nazionale ha recepito direttive europee, attuato numerosi regolamenti e sottoscritto altrettanti impegni internazionali in materia di clima, ambiente e biodiversità, paesaggio, economia e bioeconomia, energia, sviluppo socioeconomico locale, cooperazione e commercio e cultura.

In questo contesto il Tuff, senza prevedere nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, si propone di realizzare un’operazione di semplificazione dell’intero corpus normativo afferente alle sole competenze del Mipaaft garantendo la conservazione, la tutela e la gestione sostenibile dei boschi Italiani. Le finalità del Tuff rimangono infatti quelle del D.lgs. di settore n. 227 del 2001, ovvero: “migliorare il potenziale protettivo e produttivo delle risorse forestali del Paese e lo sviluppo delle filiere locali a esso collegate, valorizzando il ruolo fondamentale della selvicoltura e ponendo l’interesse pubblico come limite all’interesse privato”, nei limiti di tutela e conservazione del patrimonio, garantiti e definiti in altro corpus normativo.
Il D.lgs. n. 227 del 2001, per molti versi innovativo e precursore, pur avendo anticipato la riforma costituzionale (Legge Cost. n. 3 del 2001) che attribuisce chiaramente alle Regioni, su indirizzo nazionale, la competenza esclusiva in materia di boschi per la sola funzione economico-produttiva, risultava sempre più inadeguato a garantire un efficace perseguimento degli impegni internazionali e degli obiettivi strategici europei. Soprattutto non sembrava soddisfare il complesso sistema istituzionale di ruoli e competenze e, nei limiti invalicabili posti dallo Stato alla tutela dell’ambiente e del paesaggio, le crescenti esigenze socioeconomiche del territorio e le necessità del “settore forestale” quale strumento strategico sempre più riconosciuto a livello internazionale dalle politiche di sviluppo locale, conservazione ambientale e lotta al cambiamento climatico.
A partire dal 2012 è stato quindi, intrapreso dal Mipaaft un difficile processo partecipativo tra tutti i soggetti istituzionali, pubblici e privati legati alla “materia foreste” e alle sue filiere per individuare proposte utili all’aggiornamento e adeguamento della normativa nazionale vigente in materia. Obiettivo del processo avviato con il Tavolo di Filiera legno (D.M. Mipaaf n. 18352 del 14 dicembre 2012) era il riconoscimento politico e sociale delle funzioni ambientali, economiche e socioculturali svolte dalle foreste, nonché del ruolo della Gestione Forestale Sostenibile intesa quale strumento di responsabile tutela “attiva” di territorio e paesaggio, conservazione degli ecosistemi e diversità biologica, prevenzione dei processi di degrado da cause antropiche e naturali, salvaguardia della risorsa idrica, contenimento del cambiamento climatico e anche approvvigionamento delle filiere produttive nazionali e locali legate alla risorsa legno e quindi, per lo sviluppo socioeconomico delle aree interne del nostro Paese.
La prima proposta di articolato, presentata nel 2015 dal Tavolo di filiera ha costituito la base di partenza per il Tuff, incontrando da subito i limiti di concerto interministeriale e di tempi e metodi di consultazione imposti dalla Legge delega n. 154/2016. Nella sua natura di norma settoriale, la proposta è stata quindi integrata con le istanze del confronto pubblico promosso dal Mipaaft con il Forum Nazionale delle Foreste (2016-2017), pur non richiesto dalla delega. L’iter di approvazione del decreto ha previsto in primo luogo il concerto del nuovo testo (evoluzione della prima proposta normativa rivista dagli uffici tecnici e legislativo del Mipaaft) da parte di Mipaaf e ministeri della semplificazione, dell’Economia e Finanze, dell’Ambiente e dei Beni culturali. La nuova proposta modificata alla luce del concerto è stata quindi acquisita con Intesa dalla Conferenza unificata (Stato-Regioni-Autonomie locali) e ha previsto il parere del Consiglio di Stato e delle Commissioni parlamentari competenti, subendo ulteriori modifiche nonché compromessi tecnici e politici fino ad arrivare alla firma del Presidente della Repubblica il 3 aprile 2018.
A tutto questo si aggiunge inoltre un passaggio molto importante e delicato per il settore forestale nazionale che ha visto nel 2017 la soppressione del Corpo Forestale dello Stato e l’accorpamento all’Arma dei Carabinieri (D.lgs. del 19 agosto 2016, n. 177) per le funzioni di controllo e vigilanza, e l’istituzione presso il Mipaaft con compiti di programmazione e coordinamento, con la conseguente necessità di ridefinire compiti e ambiti di competenza, di una nuova Direzione generale foreste (Difor) che ha coordinato il processo istituzionale previsto dalla Legge delega.

I contenuti del Testo Unico

Secondo quanto previsto dalla Legge delega n. 154 del 28 luglio 2016 la revisione ed armonizzazione della normativa forestale sono state quindi completate in coerenza con la strategia nazionale del Programma Quadro per il Settore Forestale (Pqsf, 2008), la normativa europea e gli impegni assunti in sede europea ed internazionale, riconoscendo in primo luogo “il patrimonio forestale nazionale come parte del capitale naturale nazionale e come bene di rilevante interesse pubblico da tutelare e valorizzare per la stabilità e il benessere delle generazioni presenti e future” (Art. 1, Tuff).
Aggiornando unicamente le disposizioni già in vigore dal 2001, viene ribadito nel Tuff come gli aspetti ambientali e di conservazione della biodiversità e del paesaggio, di competenza centrale (trattati rispettivamente dal Codice Ambientale - D.lgs. n. 152 del 2006 - e dal Codice Urbani - D.lgs. n. 42 del 2004), non possano per la natura settoriale della materia trattata e per quanto previsto dall’ordinamento costituzionale, essere previsti e modificati in un atto di indirizzo e coordinamento come il Tuff ma solamente essere recepiti al sui interno per uno sviluppo sostenibile della selvicoltura e delle filiere forestali.
Coerentemente con la Strategia forestale europea, le Strategie nazionali per lo sviluppo sostenibile e la conservazione della biodiversità, nel Tuff si riprende il concetto di “gestione attiva” del patrimonio forestale, già introdotto dal Pqsf e inteso unicamente come Gestione Forestale Sostenibile (art. 3, com. 2) nella sua attuazione e come assunzione di responsabilità in contrasto all’abbandono colturale e al disinteresse del bene da parte dei proprietari (pubblici e privati). Questo concetto che ha caratterizzato le più accese critiche al Tuff, viene introdotto nel corpus normativo nazionale già dal Programma Quadro del Settore Forestale del 2008 ed è stato ampiamente recepito dalle legislazioni e programmazioni regionali. Riprende il dettato europeo e internazionale promosso dal processo Forest Europe che ispira tutta la parte più gestionale del testo (art. 6, 7, 8, 9, 10) in cui naturalmente vengono tratteggiare indirizzi minimi comuni nazionali per una materia di competenza esclusiva delle Regioni. Con il Tuff la gestione del bosco ritorna ad essere espressione di una scelta colturale consapevole (conservativa o produttivistica) che trova la sua attuazione nella pianificazione forestale, quale unico strumento giuridico in grado di responsabilizzare i proprietari, pubblici o privati, nel garantire l’interesse pubblico posto sempre come limite all’interesse patrimoniale privato. 

Il Tuff, frutto anche di difficili compromessi dovuti alla sua natura multifunzionale e multilivello, riorganizza il concetto di programmazione forestale (art. 6), formalizzando l’obbligo di definizione della Strategia forestale nazionale e di programmazione e pianificazione forestale della gestione, esaltando il concetto di responsabilità pubblica e privata nella tutela, conservazione e valorizzazione del bosco.
Maggiore attenzione rispetto al D.lgs. n. 227 viene data alle competenze e professionalità di chi opera in bosco, alla certificazione di prodotto e di processo, alla valorizzazione dei prodotti legnosi e non legnosi e alla fornitura di servizi ecosistemici generati da impegni silvoambientali e interventi aggiuntivi di gestione sostenibile. Il testo riconosce nei criteri internazionali della Gestione Forestale Sostenibile lo strumento operativo per garantire sicurezza, tutela, conservazione e sviluppo, e insiste nel promuovere una corretta e sostenibile gestione delle foreste quale strumento efficace a garantire le attuali necessità di tutela e governo del territorio, assetto idrogeologico e prevenzione antincendio, nonché per rispondere alle moderne esigenze economiche, produttive e occupazionali delle aree interne e di montagna e ai precisi obblighi internazionali ed europei assunti dal Governo italiano in materia di ambiente, bioeconomia, green economy e in particolare di lotta al cambiamento climatico. 

Prevede definizioni minime e comuni (Art. 3) da applicare su tutto il territorio nazionale uniformando il linguaggio giuridico e tecnico, ponendo così limiti invalicabili di tutela. In particolare definisce che cosa sia e non sia bosco e che cosa siano le aree assimilate a bosco (art. 4 e 5), e le attività di gestione forestale (selvicoltura, ingegneria naturalistica, viabilità forestale, ecc.). 

Nel rispetto delle competenze regionali rivede in modo più specifico e limitante le disposizioni sulla trasformazione del bosco e sulla sostituzione e concessione alla gestione delle proprietà forestali; definisce lo stato di abbandono colturale delle superfici forestali al fine di poter tutelare l’interesse e l’incolumità pubblica.

Prevede strumenti di semplificazione amministrativa volti a promuovere l’accorpamento delle proprietà per promuovere una pianificazione e gestione su area vasta; per il recupero di aree di interesse agro-pastorale e borgate abbandonate e colonizzate da vegetazioni pioniere; per la gestione dei terreni di proprietà silente (superfici la cui proprietà non è più riconducibile ad un soggetto di diritto); per la realizzazione e adeguamento della viabilità forestale al servizio delle attività agro-silvo-pastorali e alla prevenzione e azione antincendio. Promuove la competenza e la professionalità degli operatori forestali attraverso l’istituzione degli elenchi o albi regionali e la formazione professionale. Riconosce i servizi ecosistemici (Pes) generati dalla gestione forestale sostenibile. Prevede in casi specifici, forme di agevolazione al governo e trattamento del bosco a favore di attività di gestione speciali, possibilità di intervenire con pratiche selvicolturali ordinarie in boschi gravati da doppio vincolo paesaggistico (vincolo paesaggistico dell’art. 142, com. 1, lett. g, del decreto legislativo n. 42 del 2004 e s.m.i., e per le aree dichiarate di notevole interesse pubblico, ex art. 136 del decreto legislativo n. 42 del 2004 e s.m.i).
Attribuisce un valore preminente a statistica, ricerca e sperimentazione in materia forestale, e per la prima volta nell’ordinamento nazionale riconosce ai boschi vetusti la qualifica e le prescrizioni di tutela degli alberi monumentali previste all’art.7 della Legge 14 gennaio 2013 n. 10.
Per la delicata e complessa natura della materia trattata, e per i molteplici ruoli e interessi che rappresenta e che vengono coinvolti, il Tuff prevede, per una efficace e uniforme attuazione della norma su tutto il territorio nazionale la stesura di specifici Decreti ministeriali attuativi. Questi saranno specificatamente rivolti alla definizione di criteri minimi nazionali su temi prioritari e saranno concertati tra i Ministeri competenti e le Regioni per rendere concreta, innovativa e unitaria la politica forestale. Il primo, e forse più importante, prevede la definizione di una nuova Strategia Forestale Nazionale (Art. 6, com. 1), a seguire le materie affrontate riguardano l’individuazione e definizione dei contenuti minimi per la formazione degli operatori forestali (Art. 10, com.8, let. b), per i Piani forestali di indirizzo territoriale (Art. 6, com. 7), per i parametri di accesso agli Albi regionali delle imprese forestali (Art. 10, com. 8, let. a), per il riconoscimento dello stato di abbandono delle superfici ex agricole meritevoli di tutela (Art. 7, com. 11). Si prevede inoltre la definizione delle Linee guida di gestione forestale per le aree ritenute meritevoli di tutela ai sensi dell’art. 136 del D.lgs. n. 42 del 2004 (Art. 7, com. 12), dei criteri minimi nazionali inerenti gli scopi, tipologie e caratteristiche della viabilità forestale (Art. 9, com.2), dei criteri minimi nazionali per l’esonero dagli interventi compensativi previsti in caso di trasformazione del bosco (Art. 8, com. 8).

Per il valore straordinario e multifunzionale che le foreste esprimono, per la complessità della materia in oggetto e per i corposi rinvii tecnici della normativa nazionale e regionale nel vasto arcipelago di accordi internazionali, norme europee, strategie, obiettivi e linee guida inerenti la tutela e gestione forestale e il settore ad esse collegato, alcune prime letture del decreto hanno sicuramente portato a conclusioni affrettate ed immotivatamente critiche e non considerando in primo luogo che il nuovo quadro normativo proposto con il D.lgs. n. 34 del 2018 si comporrà con dettaglio più chiaro quando i numerosi decreti applicativi saranno elaborati. 

I dibattiti vari e le valutazioni al decreto hanno evidenziato in generale interessanti spunti riflessivi con cui la materia forestale, nei suoi aspetti di tutela, conservazione e sviluppo del settore e delle sue filiere dovrà obbligatoriamente considerare nei prossimi anni, per garantire una efficace attuazione di politiche, azioni e interventi sostenibili. In particolare è emersa una forte percezione emotiva che il tema foreste, per fortuna, riesce ancora a suscitare; una purtroppo scarsa consapevolezza da parte della società del ruolo e del valore del patrimonio forestale nazionale e globale; una inaspettata ma significativa volontà di strumentalizzare teorie e conoscenze scientifiche in materia di sostenibilità, biodiversità e selvicoltura, al fine di giustificare facili e in alcuni casi personali, teorie spesso legate ad eventi o fenomeni completamente al di fuori del contesto nazionale, come la deforestazione delle foreste tropicali; la pretesa che a un testo normativo di settore debba corrispondere un trattato scientifico omni-comprensivo sulla “complessità eco-sistemica” delle foreste; la vaga conoscenza delle norme vigenti in materia di tutela e governo del territorio, conservazione dell’ambiente e del paesaggio, e dell’ordinamento istituzionale nonché degli impegni internazionali e degli indirizzi europei a cui lo Stato deve rispondere.
Nei mesi precedenti all'approvazione del Testo unico numerose sono state le note di chiarimento che gli Uffici tecnici e legislativi del Mipaaft hanno dovuto predisporre per poter così permettere al Consiglio dei Ministri e alla Presidenza della Repubblica non solo di rispondere puntualmente agli appelli ricevuti ma anche per poter portare ad approvazione una norma importante, attesa da lungo tempo e che per la materia forestale e per il settore forestale rappresenta oggi il punto di riferimento e di coordinamento nazionale. Successivamente alla sua approvazione moltissime sono state inoltre le iniziative e gli eventi di presentazione e chiarimento al Testo unico portati sul territorio nazionale; iniziative promosse dal Mippaft spesso su richiesta di amministrazioni, università e rappresentanze della società civile.
Tra queste in particolare quella di più rilevanza in termini di confronto ha avuto luogo a Firenze il 25 giugno del 2018. Si è trattato di un incontro necessario e importante, dal titolo “Tutela e Pianificazione Ecologica e Sostenibile delle Foreste Italiane” in cui naturalisti, botanici, ecologi e forestali del mondo accademico nazionale hanno incontrato la Direzione Generale delle Foreste del Mipaaft. L’evento, organizzato dalla Fondazione per la Flora Italiana insieme a Società Botanica Italiana, Unione Zoologica Italiana, Società Italiana di Ecologia, Società Italiana di Selvicoltura ed Ecologia Forestale, Società Italiana Scienza della Vegetazione e l’Accademia di Scienze Forestali, ha dato vita ad una tavola rotonda dedicata a chiarire le divergenze e individuare le convergenze sui contenuti del decreto e ribadire il ruolo essenziale delle conoscenze scientifiche nell'attuazione del Testo unico in materia di foreste e filiere forestali.
Nei prossimi mesi il Mipaaft, insieme alle Regioni e ai Ministeri competenti, avrà il compito di costruire attraverso i 9 decreti attuativi previsti una nuova base regolamentare di riferimento e indirizzo per il settore forestale nazionale e regionale che non potrà escludere un confronto, ci si augura costruttivo, con gli interessi sociali e politici di tutela e conservazione del patrimonio forestale. Confronto che non potrà però dimenticare l’urgente necessità di dover ridare “valore al bosco” e alle attività a esso connesse. Si auspica una nuova e lungimirante stagione politica che garantisca e promuova un’azione efficace e congiunta tra le istituzioni competenti per la tutela, gestione e valorizzazione attiva e sostenibile del patrimonio forestale nazionale e delle sue filiere produttive, per lo sviluppo socio-economico delle aree interne nell'interesse del Paese e della società di oggi e di domani.

Fonte:  https://agriregionieuropa.univpm.it/